Türkiye İçin Yapısal Reformlar El Kitabı

Yapısal Değişim ve Yapısal Reform

Yapısal reform deyimine farklı anlamlar veriliyor. Her şeyden önce yapısal reform bir yapısal değişimi, dönüşümü içeren bir kavram. O nedenle bu iki kavramı ele alarak başlayalım.

Yapısal değişim; bir ekonomide tarımdan sanayiye ve oradan da hizmetler sektörüne geçişi ifade eden ve genellikle kendiliğinden ortaya çıkan bir olgu. Toplumlar geliştikçe, kalkınma ilerledikçe tarımsal üretim ekonomideki ağırlığını kaybediyor ve onun yerine üretimin ağırlığı sanayiye ve hizmetlere kayıyor. Türkiye’de 1923 – 2019 arasında yaşanan yapısal değişimi (bazıları yapısal dönüşüm diye adlandırıyor) aşağıdaki tablo özetliyor (Kaynak: TÜİK: İstatistik Göstergeler 1923 – 2013 ve TÜİK Dönemsel GSYH Bültenleri.)

GSYH’deki Paylar (%)	1923	2019	Değişim
Tarım Sektörü	37,3	6,4	-83
Sanayi Sektörü (İnşaat dahil)	12,2	27,2	123
Hizmetler Sektörü	46,2	56,5	22
Ürün Üzerindeki Vergiler eksi Sübvansiyonlar	4,3	9,9	130

Tablodan görüleceği gibi tarım sektörü yıllar içinde GSYH (bir başka deyişle toplam üretim) içindeki ağırlığını kaybetmiş ve GSYH’ye katkısı hızla azalmıştır. Buna karşılık sanayi sektörü ve hizmetler sektörünün katkılarında ciddi artışlar ortaya çıkmıştır. İşte bu dönüşüm yapısal değişimi ifade ediyor.

Yapısal reform; bir sistemin daha verimli çalışabilmesi ve şoklara karşı daha dayanıklı hale getirilebilmesi için o sistemin yeniden yapılandırılması olarak tanımlanabilir. Diyelim ki bir ülkede vergi sistemi ağırlıklı olarak dolaylı vergilere dayanıyor olsun. Dolaylı vergiler kişiye göre farklılaştırılamadığı için zengin de fakir de aynı vergi yüküyle karşılaşır. Örneğin bir içeceğin KDV oranı yüzde 18 ise bu oran bu içeceği satın alan en zengin kişi için de en fakir kişi için de aynıdır. Dolayısıyla bu vergi gelir dağılımını düzeltici yönde değil tam tersine gelir dağılımını bozucu yönde etki yaratır. Oysa gelir vergisi, gelir tutarı arttıkça yükselen tarifeye sahiptir (müterakki tarife.) Bu durumda yüksek gelirliden fazla düşük gelirliden az alınmak suretiyle gelir dağılımını düzeltici etki yaratır. Bu durumda bu ülkede gelir dağılımını düzeltmek amacıyla yapılacak ilk şey dolaysız ve dolaylı vergiler arasındaki ağırlık farkını dolaysız vergiler yönünde değiştirmekle başlar. Burada bir yapı değişikliği yapıldığı için bu düzenleme yapısal reformun örneği olarak gösterilebilir. 

Yapısal reformlar, farklı bir biçimde de tanımlanabilir. Bir ekonominin, içinde yaşadığı ekonomik sisteme, çevreye ve çerçeveye uyumlu hale getirilerek o sistem içinde daha uyumlu çalışmasının sağlanması için atılması gereken adımlara yapısal reformlar diyebiliriz. Atılması gereken adımlar yalnız ekonomik konularla sınırlı değildir. Ekonomiyi yakından ilgilendiren ve etkileyen siyasal sistem, yargı sistemi, eğitim sistemi hep birer yapısal reform alanıdır. Demokratik, kapitalist ve dışa açık bir sistem içinde yer alan bir ekonominin bu sistemin koşullarına ve çerçevesine uyması gerekir. 

IMF’nin Yapısal Reform Tanımıyla Benimki Aynı Değil

Yapısal reform deyimini ilk kullananlardan ya da belki daha doğru ifadeyle tanıtanlardan birisi IMF’dir. IMF, kendisinden finansal destek isteyen ya da danışmanlık alan gelişmekte olan ülkelere sürekli olarak yapısal reform önerisinde bulundu ve birlikte bir program uygulamaları halinde de bu reformları o programın koşulları haline getirdi. Örneğin Türkiye’de uygulanan son IMF programının yapısal reform koşullarından birisi bankacılık reformuydu. Ve Türkiye bu reformu uyguladı. Pek çok ülkede sosyal güvenlik sisteminin düzeltilmesi, ücretlerin sınırlandırılması gibi konuları yapısal reform olarak önerdi. O nedenle de yapısal reform deyimi geniş kitlelerce sevilmeyen bir ifade haline geldi.

Benim yapısal reform deyiminden anladığım ve bu deyimi kullanarak anlatmak istediğim şey farklı. Ve bana göre doğrusu da bu. Ben yapısal reform dendiğinde yalnızca ekonomi alanında atılması gereken adımları değil, aynı zamanda hukukun üstünlüğünün, düşünce ve ifade özgürlüğünün, bilimsel bir eğitim sisteminin yaşama geçirilmesi için atılması gereken adımları anlıyorum. Oysa bunlar IMF’nin ajandasında yer almaz. Bunda IMF’nin kabahati yok. Çünkü onun misyonunda ülkelere bu tür siyasal ve sosyal konularda öneri getirmek gibi bir tanımlama bulunmuyor. O nedenle IMF ile aynı kavramı kullansak da benim yapısal reformlardan anladığım çerçeve oldukça farklıdır.

Türkiye’nin İhtiyacı Olan Yapısal Reformların En Önemlileri

Türkiye’nin ihtiyacı olan yapısal reformlar üç ana başlıkta toplanabilir: Siyasal reformlar, sosyal reformlar, ekonomik reformlar. Bunlardan en önemli gördüklerimi alt başlıklar halinde açıklayayım.

Siyasal reformlar

1. Anayasa değişikliği: Türkiye’nin siyasal alanda yapması gereken yapısal reformlar anayasa değişikliği ile başlayarak demokrasiyi, özgürlüğü, düşünce özgürlüğünü, hoşgörüyü, kişi haklarının korunmasını, kadın erkek eşitliğini en üst düzeye çıkaracak ve kısıtlamaları savaş hali gibi çok zorunlu hallerle sınırlı tutacak düzenlemeleri getirmek gerekiyor. Anayasa, yasama, yürütme ve yargı arasındaki güçler ayrımını tam olarak ve kesinlikle geri dönüşemez biçimde vurgulamalı, erklerden birinin ötekine üstünlüğünü önleyecek bir yapıda olmalıdır.

2. Seçim sisteminin ve siyasal partiler sisteminin düzenlenmesi: Yurttaşların kullandığı oyların yok sayılmaması için seçim sisteminde baraj uygulamasının kaldırılması şart görünüyor. Siyasal partiler kanununda paralel değişiklikler yapılması, milletvekilliğinin (en fazla iki kez seçilmek gibi) süre sınırlandırılmasına tabi tutulması, lider egemenliğini ve milletvekili dokunulmazlıklarını kaldıracak düzenlemelerin yapılması gibi birçok konu bu çerçevede sayılabilir.

Sosyal reformlar

1. Hukukun üstünlüğü: Hâkim ve Savcıların siyasal iktidar dışında kendi mesleki sınırları çerçevesinde kendileri tarafından seçilen bir Hakimler ve Savcılar Kurulu tarafından atanmaları, terfileri sağlanabilirse bu alandaki tartışmalar önemli ölçüde sonlanır. Hukukun devletin en üst kademesinden vatandaşa kadar herkese eşit şekilde uygulanması sağlanamazsa, adalet tarafsız olmazsa öteki yapısal reformlar yürütülemez.

2. Eğitim sisteminin bilimsel temele oturtulması: Bugünkü eğitim sisteminin köklü olarak değiştirilmesi ve eğitimde tümüyle bilimin egemen kılınması tek çıkış yolu olarak görünüyor. Türkiye ne yazık ki bu alanda 30 – 40 yıl öncesine göre çok daha geriye gitmiş bulunuyor. Eğitim sisteminde 30 – 40 yıl önceki sisteme geri dönsek ve o sistemi günün koşullarına göre revize etsek, o sisteme sorgulayıcılık, analitik düşünmeye yöneltme gibi unsurlar ekleyebilsek bu alanda yapısal reform yapmış sayılabiliriz.

Ekonomik reformlar

1. Kamu harcamalarında israfa son verilmesi: Kamu kesiminde israfın yüksek olduğu hemen her alanda açık ve net olarak görülüyor. Uçaklar, lüks arabalar, lüks binalar, gereksiz harcamalardan vazgeçilmelidir. Bu harcamalardan çok büyük tasarruflar sağlanamayacak olsa bile bunlar halkın gözünde sembolik etkiler yaratan harcamalardır. O nedenle bunların sınırlandırılması reformlar için başlangıç adımı olabilir. Tasarruf itibar getirir.

2. Büyümenin ithalâta bağımlı yapıdan kurtarılması ve cari açığın düşürülmesi: Türkiye, 2000’lere kadar bütçe açığını, 2000’ler sonrasında ise cari açığı itici güç olarak kullanmış ve bu itici güçle büyümüştür. Yani açık vermeden büyüyemeyen bir ekonomi görünümündedir. Bu görünümden kurtulmak yani açık vermeden büyüyebilmek için iki yol var: İç tasarrufları artırmak veya üretimin ithalâta dayalı yapısını yerli girdilere yöneltmek. Her ikisi de zaman alıcı ve biraz can acıtıcı önlemleri gerektirse de tıpkı deprem önlemi gibi mutlaka yapılması gereken şeylerdir. Eğer bu iki önlem alınıp da yapısal reform yapılamıyorsa o zaman tek çare büyüme hızını potansiyel büyüme düzeyi olan yüzde 5’lere düşürmektir. Demek ki bu alanda yapısal reform yapamamanın maliyeti daha yavaş büyümek olacaktır. Bunun maliyeti ise işsizliğin düşürülememesinden başlayan birçok başka sorun olarak karşımıza çıkacaktır. Bu konuda iki önlem söz konusudur. İlki kısa vadede kanamayı durdurmak için ithalatı pahalı hale getirecek kur artışı, ikincisi de faiz artışıdır. Bunlar yapısal reform değildir. Çünkü yapısal reform kalıcı düzeltme sağlayacak önlemlerle yapılır, oysa kurların yükselmesi yoluyla ihracatın artması ve ithalatın düşmesi sonucunda ortaya çıkacak cari açık düşüşü geçici düzeltme sağlar. Yani yapıdaki eksikliği, yanlışları kalıcı olarak düzeltemez. Bu eksikleri düzeltmek için ithal mallarından içeride de üretilmesi mümkün olanları teşvik ederek dışarıya ödenecek dövizi azaltmak yoluna gidilmesi gerekir. O nedenle ben bu alanda ‘kısmi ve geçici ithal ikamesi’ yaklaşımını ortaya atmıştım. Bu yaklaşımı ithal mallarından burada da aynı fiyata üretilebilecek olanları geçici süreyle teşvik ederek maliyetini düşürmek şeklinde özetleyebilirim. Bunu yapabilmek için öncelikle sanayi ürünlerinin envanterini çıkararak maliyet, vergi, satış fiyatını sıralamak, sonra bunları dünya fiyatlarıyla kıyaslamak ve hangilerinde teşvik yapılacağını belirlemek gerekir. Bu yolla cari açığı düşürmek mümkün olabilir. Buradaki kritik nokta fiyat olarak rekabet edemeyeceğimiz ürünleri burada üretmeye kalkışarak kaynak tahsisinin bozulmasına yol açmamaktır.

3. Bütçe gelirlerinin konjonktürel etkilerden mümkün olduğunca arındırılması: Bu konuda atılması gereken ilk adım vergi sisteminin KDV ve ÖTV gibi dolaylı vergilere dayalı olmaktan çıkarılmasıdır. Vergi sisteminin, gelişmiş ülkelerde olduğu gibi dolaylı vergilerle gelir ve kurumlar vergisi gibi dolaysız vergiler arasında dengeli ağırlıkları içeren bir yapıya dönüştürülmesi gereklidir. Bu değişiklik öncelikle adil bir vergilemenin yerleştirilebilmesi için gereklidir. Çünkü dolaylı vergiler düşük gelirliden oransal olarak daha yüksek vergi alınmasına yol açar. Bu dönüşüm ayrıca ithalât artışına bağımlı vergi geliri artışlarından uzaklaşmamızı sağlayacağı için de önemlidir. Bugünkü durumda ithalat (dolayısıyla cari açık) arttıkça vergi gelirleri de artmakta, dolayısıyla bütçe açığı azalmaktadır. Bu ikili arasındaki ters ilişkiyi mümkün olabildiğince kırmak gerekir. Bu reformun bir başka yararı da kayıt dışılığı önlemesinde ve GSYH hesaplarının gerçeği göstermesinde görülecektir.

4. Sosyal güvenlik ve sağlık reformu: Bu konu yalnızca Türkiye’nin değil birçok ülkenin sorunudur. Türkiye, birkaç kez iflas aşamasına gelmiş olan sosyal güvenlik sistemini genellikle primleri artırarak ve emeklilik yaşlarını yükselterek reforme etmiş ve sistemi yaşatmaya devam etmiştir. Bugün de bu alanda alınması gereken önlemler bulunuyor. Önümüzdeki dönemde sosyal güvenliğin sorun yaratmaması için bu alanda sürekli olarak maliyet dengelerini izlemek gerekiyor. Bu aşamada bundan daha önemlisi sağlık reformudur. Son yıllarda Türkiye bu alanda önemli gelişmeler sağlamış ve vatandaşlarının sağlık hizmetlerine ulaşmasını kolaylaştırmıştır. Ne var ki her düzenleme gibi burada da sınırlar iyi belirlenemediği zaman maliyetler yüksek oluyor. İngiltere, 1980’lere girerken genel sağlık sigortası (national health service) yüzünden batmanın eşiğine gelmişti. Bizim de bu konuyu yeniden ele alıp maliyete dayalı bir sistemi hayata geçirmemiz gerekiyor. Aksi takdirde bir süre sonra bütçe bu yükü taşıyamayacak hale gelebilir.

5. Enerji faturasının azaltılması için gerekli tasarruf önlemlerinin alınması: Enerjimizi dışarıdan ithal ettiğimiz için cari açığa olumsuz katkı yapan bu ithalât kalemini azaltıcı önlemleri almamız gerekiyor. Bu konuda yapılabilecek işler ötekilere göre daha sınırlı görünüyor. Petrol ve doğal gazımızın olmaması ya da ticari boyuta taşınacak düzeyde bulunmaması alternatif enerji üretimi kaynaklarına yoğunlaşmamızı gerektiriyor. Bu alanda güneş ve rüzgâr enerjisi, biyoenerji alanlarında yoğunlaşmanın yanı sıra nükleer enerjiyi de planlarımızın içinde tutmamız ve bu yolda asımlar atmamız gerekli görünüyor. Cari açığımızın çok önemli bir bölümünü enerji faturası tuttuğu için bu alanda yapılabilecek küçük düzeltmelerin bile katkısı olacağını düşünüyorum.
6. Tarım sektörü reformu: Türkiye, son 20 yılda 'tarımsal açıdan kendine yeten ekonomi' niteliğini tamamen yitirmiş durumda. Tarım alanlarımızın yok olmasına ve hayvancılığımızın yitirilmesine yol açan nedenleri ortaya koyan bir sektörel çalışma yapılmalı ve buna göre ülkenin tarımsal açıdan yeniden kendine yeterli hale gelebilmesi için gereken her türlü önlem, maliyeti ne olursa olsun alınmalıdır. 

7. Diğer sektörel reformlar: Bu noktada bankacılık reformundan reel sektöre yönelik reformlara kadar bir dizi düzenleme yapılması gerekiyor. Türkiye, 2001 krizinden sonra bankacılık sektörünü ister istemez reforme etti. Son 40 yılda yaptığımızı en önemli yapısal reform budur. Onu da kendi isteğimizle değil, kriz sonucunda zorunlu olarak yaptık. Reel sektörün de ciddi anlamda bir yapısal dönüşüme sokulması gerekiyor. Bu çerçevede son dönemde Türk Ticaret Kanunu ile atılmaya başlanan adımlar ne yazık ki daha işin başındayken budanarak birçok açıdan işlevsiz hale getirildi. Bunların yeniden ele alınması gerekiyor. Özel sektör kuruluşlarının çoğunun ticari defterleri, belgeleri, mali tabloları gerçeği yansıtmaktan uzak bulunuyor. Bu alanda bankacılıkta yapılana benzer sıkı düzenlemelerin hayata geçirilmesi zorunlu görünüyor. 

8. Kurumsal reformlar: Bu alanda atılacak ilk adım Merkez Bankası ve diğer bağımsız kurumların gerçek anlamda bağımsız hale getirilmesi için yasalarında gerekli güçlendirici düzenlemelerin yapılması gerekiyor. Bunlara ek olarak bazı kamu kurumlarına da bağımsızlık verilmesinin zorunlu olduğunu düşünüyorum. Bugün en çok tartışılan konulardan birisi TÜİK tarafından yayınlanan istatistiklerdir. Halkın başta işsizlik ve enflasyon verileri olmak üzere TÜİK tarafından yayınlanan verilere güveni yoktur. O nedenle TÜİK’e net bir biçimde bağımsız bir statü tanınması itibar iadesi anlamında yararlı olacaktır. Vergi Müfettişlerine de bağımsız bir statü verilmesi çok önemlidir. Vergi incelemelerinin ve bunlara dayanılarak salınan ek vergi ve cezaların objektif olduğuna halkın inandırılması için bu adımın da gerekli olduğu kanısındayım.
9. Şeffaflık ve Açıklık: Türkiye'nin ciddi sorunlarından birisi sorunların tam olarak teşhis edilmesini önleyen açıklık eksikliğidir. Kamu kesiminin bütün hesapları, gelirleri, harcamaları, kararları, uygulama sonuçları mutlaka açıklanmalı ve bağımsız organlarca denetlenmelidir. Aksi taktirde sorunun ne olduğu ve nereden kaynaklandığı tam olarak görülemediği için doğru çözümler de geliştirilememektedir.  

Değerlendirme

Yukarıda değindiğim gibi yapısal reformların en önemlileri olarak düşündüklerime değindim. Bunlara eklenebilecek birçok konu var. Örneğin özelleştirme bunlardan birisidir. Üstelik özelleştirme, gelir sağlayıcı bir reform olduğu için başlangıçta gelir kaybettirici olacak olan yapısal reformlar için destek sağlayabilecek bir adımdır. Bu gelirleri, geçici ve kısmi ithal ikamesi gibi öteki yapısal reformların yaratacağı gelir kayıplarının telafisinde kullanmak mümkündür. O nedenle özelleştirme gibi geçici gelir artışı sağlayacak reformları diğerlerini yapacak zamanlara denk getirmek önemlidir. Türkiye son on yılda özelleştirmelerden 60 milyar doların üzerinde gelir sağladığı halde bu saydığım yapısal reformların hiçbirini yapmamış, yalnızca düşük gelirlilere uygun fiyatla konut sağlama yolunda TOKİ kanalıyla bazı adımlar atmıştır. Türkiye, son on yılda konjonktüre dayalı geçici önlemleri yapısal reformlara tercih etmiştir. Örneğin faizleri düşürmek ekonominin canlanmasına yol açmış ama işin temelindeki sorun çözülemediği için faizler yeniden artmış ve ekonomik büyümeyi frenlemeye başlamıştır. Kredilerin artması büyümeyi canlandırmış ama dışa bağımlılıktan kurtulamayan ekonomi, bu büyüme artışıyla cari açığını artırarak risklerini, yükseltmiştir.  

Bu kadar yıl sonra hala en temel yapısal reformları tartışıyor olmamız inanılması zor bir durumdur.