Mali Kural ve Çıpa

Kamu maliyesi açısından izlenecek politika iki türlü olabilir: Esnek politika ya da kurala bağlı politika. Esnek politika, maliye politikasının anayasa ve yasalarda çizili kurallar içinde yürütülmesi koşuluyla esnek biçimde yürütülmesi olarak tanımlanabilir. Kurala bağlı maliye politikası ise kamu kesiminin gelir, gider, borçlanma ve finansal yükümlülük altına girme konularında orta ve uzun dönemde izleyeceği politikaların esneklik limitlerinin belirli kurallara bağlanması olarak tanımlanabilir. Kurallara bağlı maliye politikası söz konusu olduğunda uygulanacak maliye politikasının esneklik limitlerini belirleyen kurallara mali kural adı veriliyor.

Örneğin bütçe açığı başlangıçta bütçe kanunu ile öngörülen açık miktarını aşmışsa ve artan bütçe açığını finanse edebilmek için hükümet borçlanmaya devam ediyorsa bu esnek maliye politikasının örneğidir. Yasalarda bütçe açığında artış ortaya çıksa bile bu açığa karşı yapılacak borçlanmanın artırılamayacağı öngörülmüşse o zaman kurallara bağlı maliye politikası söz konusu demektir. Bu örnekteki mali kural ise borçlanmaya konulmuş olan limittir. Bu tür limitler borçlanma üzerine konulabileceği gibi giderlerin tümü veya belirli giderler üzerine de konulabilir. Gelirler için taban düzeyleri saptanabilir. Örneğin faiz dışı fazlanın belirli bir oranda hedeflenmesi mali kural uygulamasına benzer bir görünüm sergilese de ortada bir mali kural olabilmesi için devamlılık göstermesi, yani yasalara yazılması gerekir. 

Türkiye’de uygulanan mali kural; borçlanmaya konulan sınırı düzenleyen 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’un 5’inci maddesindeki düzenlemedir. Bu düzenleme merkezi yönetimin net borçlanmasını bütçe açığı ile sınırlandıran bir düzenlemeye dayanıyor. Buna göre Hazine, ilgili yıl bütçe kanununda öngörülen açıktan daha fazla net borçlanma yapamaz. 2009 yılına kadar başarıyla uygulanan kural, küresel krizin etkisi nedeniyle 2009 yılında uygulanamadı.

Çıpa; gemilerin dalgalara, akıntılara kapılarak yer değiştirmemesi için suya atılan, zincirle gemiye bağlı bulunan, ucu çengelli ağır demir araç, demir. (Türk Dil Kurumu çapa ile çıpayı ayırıyor ve çıpayı buradaki gibi tanımlıyor.) Ekonomide çıpa terimi, karar alma süreçlerinde referans olarak alınan büyüklükleri ifade etmek için kullanılıyor. Örneğin bir ekonomide kuru hedefleyerek diğer büyüklükleri etkilemek istediğimizde hedeflenmiş olan kur düzeyi kur çıpası (nominal anchor) olarak anılıyor.

2001 krizinden sonra uygulanan ekonomi politikası açısından kamu kesimi mali disiplininin sağlanması en önemli konulardan birisiydi ve 2017 yılına gelinceye kadar ciddi biçimde bir çıpa görevini görüyordu.

2017 yılı bütçe yasasında merkezi bütçenin 47,5 milyar TL açık vermesi öngörülüyor ve net borçlanma limiti de bu tavana göre oluşturulmuş oluyordu. Yasal olarak bu limitin iki kez yüzde 5 oranında artırılması ve 52,4 milyar TL’ye kadar yükseltilmesi söz konusuydu.

Aşağıdaki tablo bütçe nakit dengesi ve net borçlanma miktarlarını sergiliyor.  

Gösterge	2017 için yıllık limit (Milyar TL)	8 Aylık Gerçekleşme  (Milyar TL)
Bütçe Nakit Dengesi	47,5	-24,7
Net Borçlanma	47,5 (52,4)	55,6

(Tabloda parantez içinde yer alan miktar net borçlanma limitinin Bakan onayı ve Bakanlar Kurulu Kararıyla artırılabileceği azami tutarı gösteriyor.)

Bakanlar Kurulu Kararının sonradan çıkmış olmasını görmezden gelsek bile tablo bize 2017 yılının ilk 8 ayında söz konusu limitin aşılmış olduğunu gösteriyor. Mali kural ciddi bir iştir ve ona ciddiyetle uymayı gerektirir. Benzer bir mali kural ABD’de var. Kongre borç tavanını artırmadığı takdirde devlet duruyor, harcamalar kesiliyor, çalışanlar işten çıkarılıyor. Mali kural böyle ciddi biçimde uygulanacaksa bir anlam taşır. Aksi takdirde Türkiye’de pek çok alanda yaşadığımız “kural var ama uygulayan yok” durumu ortaya çıkar. O zaman da kural koymanın bir anlamı olmaz.

Öte yandan net borçlanma limitinin aşılması torba yasayla 4749 sayılı yasaya bir geçici madde eklenmekle giderilebilecek bir aşım değil. Benzer bir uygulama 2009 yılında da yapıldı. Ve böylece bu yasa dışı uygulama yol oldu. “Bütçe yasası da parlamentodan geçiyor bu yasa da dolayısıyla burada bir aykırılık yok” denilemez. Çünkü bütçe yasası her bir harcamanın nereye yapılacağını, nasıl finanse edileceğini ve aradaki farkın nasıl finanse edileceğini gösteriyor yani hesap veriyor. Oysa bu değişiklik sadece borçlanma limitini artırmakla yetiniyor yani hesap vermiyor.

2009 yılında küresel krizin etkisi söz konusuydu. Bir takım olağan dışı düzenlemelere başvurulması hoş karşılanabiliyordu. Dünya da aynı krizin içinde olduğu için kimsenin kimseye bakacak hali de yoktu. Bugün öyle değil. Bu düzenleme Türkiye’nin elinde kalmış bulunan son ekonomik çıpa olan kamu mali disiplinini de yok edecek gibi görünüyor. Son ekonomik çıpayı kaybetmek istemiyorsak ve daha önemlisi bütçe hakkına saygılı kalmak istiyorsak bu düzenlemeyi ek bütçe yasasıyla yapmak gerekir.  

Mali kural koymak önemli bir adımdır ama daha önemlisi o kurala uymaktır. Mali kurala uyulup uyulmadığını izleyip denetleyecek bir kamuoyu yoksa bu düzenleme de benzeri birçok düzenleme gibi yazıldığı yerde kalır.

Not: Bu yazı 22.09.2009 günü Radikal Gazetesinde yayınlanan Mali Kural başlıklı yazımın bugüne göre elden geçirilmiş şeklidir.