Merkez Bankası Bağımsızlığının Evrimi

Merkez Bankası Başkanının görevden alınmasıyla yeniden gündeme gelen Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası’nın bağımsızlığı meselesi iyiden iyiye dallanıp budaklandı ve özünden uzaklaştı. Tartışmalar araç bağımsızlığı, amaç bağımsızlığı ikileminde tıkandı. Oysa Merkez Bankasının bağımsızlığı meselesi özünde kâğıt para basımı konusunda siyasal iktidardan bağımsız olmasıdır.

Merkez bankası bağımsızlığı ilk kez David Ricardo’nun 1824’de para arzını sağlayacak olan merkez bankasının harcama yapan hükûmetten farklı bir kurum olması gerektiğini ifade etmesiyle gündeme gelmiştir.

İşin özü budur. Madeni paranın yerini almaya başlayan kâğıt para, parasal genişleme işini iyiden iyiye kolaylaştırdı. Ne kâğıdın ne de mürekkebin sınırı vardı. Birkaç liralık masrafla binlerce liralık kâğıt para basılabiliyordu. Bu imkân hükümetlere diledikleri kadar para basma yetkisi veriyordu. Özellikle Birinci Dünya Savaşı sonrasında birkaç ülke dışındaki bütün ülkeler kâğıt para basımı karşılığında kasaya altın koyma işini de bırakınca karşılıksız kalan kâğıt paranın çoğaltılmasının önünde engel kalmadı. İşte merkez bankası bağımsızlığı burada devreye girdi. Merkez bankası, hükümetlerin istediği kadar para basmayacak, ekonomik gereklere uygun para basacaktı. Para basma kararı Merkez Bankası’na ait olacak ve ona müdahale edilmeyecekti. Gerçek bağımsızlık buydu, hala da budur.

Merkez bankaları uzun süre bu bağımsızlığı para arzını[i] kontrol için kullandılar. Para arzı üzerine kısıtlar koydular ve enflasyonu yükseltmemek için para arzını genişletmemeye çaba gösterdiler. Ne var ki özellikle sermaye hareketlerinin serbest kalmasından sonra merkez bankasının para arzını denetleme olanağı giderek azaldı. Türkiye’deki tanımıyla en geniş para arzı olan M3 şöyle oluşuyor:

M3 = (Dolanımdaki Banknotlar + Madeni Paralar) – Banka Kasalarındaki Nakit + Vadesiz Mevduat + Vadeli Mevduat + Repo + Para Piyasası Fonları + Bankalarca İhraç Edilen Menkul Kıymetler

Bu para arzı tanımı çerçevesinde merkez bankasının doğrudan denetleyebileceği bölüm M0 ya da en dar anlamda para arzı denilen ‘(Dolanımdaki Banknotlar + Madeni Paralar) – Banka Kasalarındaki Nakit’ kısmıdır. Merkez Bankası dolanıma yeni para sokmayarak (para basmayarak) bu bölümü doğrudan denetleyebilir. Buna karşılık çok daha büyük bir miktarı ifade eden geri kalan kısım üzerindeki denetim etkisi ancak dolaylı yollardan olabilir. Zorunlu karşılıkları artırarak veya azaltarak kredi hacmini denetleyebilir, bankaları fonlamakta kullandığı faizleri yükselterek veya düşürerek mevduat ve kredi hacimlerini etkileyebilir, açık piyasa işlemleri aracılığıyla piyasadaki likiditeyi değiştirerek bu etkileri güçlendirebilir. Bu sayılan etkiler hiçbir zaman M0 üzerindeki dolaysız etkiler kadar güçlü değildir. Merkez Bankası’nın bu sayılan araçlarla bankaların yurtdışından kredi alması ve bunu içeride krediye çevirmesi üzerindeki etkisi daha da zayıftır.   

Öte yandan bankaların banka parası (kaydi para) yaratma yeteneğinin büyüklüğü küçüklüğü de para arzını etkiler.[ii] Merkez bankası, bankaların banka parası yaratma yeteneğini de yine zorunlu karşılık oranları ve faiz oranlarını değiştirerek etkilemeye çalışır. 

20’nci yüzyılın ilk üç çeyreğinde, sermaye hareketleri bu kadar serbest değilken yani para ülkeler arasında bu kadar kolay seyahat etmezken, para arzını bu araçlarla denetlemek nispeten kolaydı. Son 40 yılda bu araçlara ekleme yapmak konusunda en belirgin katkı makro ihtiyati politikalar adı altında geldi.[iii] Ne var ki bu katkı da para arzını denetlemek konusunda fazla etkili olamadı. 21’inci yüzyılda sermaye hareketlerinin giderek küreselleşmesi ve kredi tavanı gibi doğrudan denetimlerin yerini faiz gibi dolaylı denetimlerin alması sonucu merkez bankalarının para arzı üzerindeki denetimi de giderek sınırlı ve maliyetli hale gelmeye başladı. Bu durum dış kaynaklara fazla bağlı olan ve kur etkisini daha fazla hisseden gelişme yolundaki ekonomilerde kur etkisinin enflasyonist baskı yaratmasını önlemek için daha yüksek faiz verilmesine yol açtı. Merkez bankaları para arzı ve dolayısıyla enflasyon üzerinde yitirmeye başladıkları etkiyi yeniden kazanabilmek için farklı yöntemler denemeye yöneldiler. Bu yöntemler içinde en yaygın başvurulanı enflasyon hedeflemesi oldu. Bu yöntemde merkez bankaları bir enflasyon hedefi belirleyip para politikasını o hedefi tutturmak üzere kullanmaya başladılar. Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası da 2001 krizi sonrasında enflasyon hedeflemesi yöntemini para politikasının temel yöntemi haline getirdi ve uygulamaya yöneldi. 18 yıldır süren bu uygulama üzerinde bir değerlendirme yaptığımızda başarılı sonuçlar alınamadığını görüyoruz. Bu dönem boyunca birkaç yıl dışında enflasyon hedefinden büyük sapmalar ortaya çıktı. Önceki yıllarda başarısızlığın temelinde para politikasının sıkı olmaması etkiliydi, son 2 yıla baktığımızda enflasyon hedeflemesine dayalı para politikasının karşılaştığı başarısızlıkta özellikle iki konunun etkili olduğunu görüyoruz: (1) Para politikası yarı sıkı olarak uygulandı. Faizler yüksek tutulurken zorunlu karşılıklar düşük bırakıldı. Bunda büyümede yaşanan ivme kaybını gidermek amacıyla hükümete destek olma kaygısı etkili oldu. (2) Maliye politikası para politikasını desteklemeye yönelmek yerine gevşek tutularak büyüme desteklemek enflasyonu denetlemeye tercih edildi.   

Amacım büyüme ile enflasyon arasında enflasyonun öncelik alması gerektiğini vurgulamak değil. Eğer büyüme önceliği almışsa o zaman yüzde 5’lik enflasyon hedefinde ısrar etmenin anlamı olmadığını gündeme getirmek istiyorum. Çünkü memur ve işçi ücretlerini baskı altında tutmak üzere Merkez Bankası’na bu tür hükümet kaynaklı bir hedef empoze edilmesi yılsonunda ciddi itibar kaybına yol açıyor.[iv]

29.09.2009 günü, o zaman yazı yazdığım, Radikal Gazetesi’nde Merkez Bankası Bağımsızlığı başlığı altında şunları yazmışım: “Ben bir ülkede Merkez Bankası’nın bağımsızlığını kanunlara değil üç sorunun yanıtına bakarak anlarım: (1) Merkez Bankası Başkanı hükümetin izlediği maliye politikasını eleştirebiliyor mu? (2) Hükümet Merkez Bankası Başkanı’na saygı gösteriyor mu? (3) Merkez Bankası hükümetin politika metinlerinde uygulayıcı olarak görevlendiriliyor mu? İlk iki sorunun yanıtı evet üçüncününki hayır ise o ülkede Merkez Bankası bağımsız demektir.”

---

[i] Para arzı, bir ekonomide bir dönemde piyasada bulunan para stokuna verilen addır. M harfiyle gösterilir. Bu kavram emisyon hacminden farklıdır. Çünkü içinde emisyon yani dolanımdaki banknotlar ve madeni paralara ek olarak başka satınalma araçları da vardır. Para arzının çeşitli şekillerde ölçülmesi mümkündür. Bu ölçümler genellikle iki grupta toplanır dar para arzı ve geniş para arzı. Dar para arzı iki şekilde ölçülür: M0 ve M1.

M0, en dar anlamdaki para arzıdır. TCMB tarafından dolanıma çıkarılmış banknotlarla, Darphane tarafından dolanıma çıkarılmış madeni paranın toplamından bankaların kasalarında bulunan nakit paranın düşülmesiyle bulunan toplamı gösterir. Yukarıda emisyonu anlatırken değindiğimiz dolanımdaki paraya eşittir.

M0 = (Dolanımdaki Banknotlar + Madeni Paralar) – Banka kasalarındaki nakit 

2018 Sonu itibarıyla M0 = (137,2 – 13,8) = 123,4 milyar TL

M1, M0’a bankalarda bulunan vadesiz mevduatın da eklenmesiyle ortaya çıkar. 

M1 = M0 + Vadesiz Mevduat

2018 Sonu itibarıyla M1 = 123,4 + 389,1 = 512,5 milyar TL

Geniş para arzı da iki şekilde ölçülür: M2 ve M3.

M2, M1’e vadeli mevduatların eklenmesiyle bulunur.

M2 = M1 + Vadeli mevduat

2018 Sonu itibarıyla M2 = 512,5 + 1.428,1 = 1.940,6 milyar TL

M3, en geniş para arzı olup M2’ye repo ve para piyasası fonları ve bankalarca ihraç edilen menkul kıymetler eklenerek bulunur.

M3 = M2 + Repo + Para Piyasası Fonları + Bankalarca İhraç Edilen Menkul Kıymetler

2018 Sonu itibarıyla M3 = 1.940,6 + 47,7 = 1.988,3 milyar TL

[ii] Bankalar, para arzını asıl olarak kredi açarak etkilerler. Açılan her birim kredi para yaratmaya yol açar. Bunu bir örnekle açıklayalım. Bir kişinin bankaya 100.000 TL mevduat yatırdığını varsayalım. Banka bu yatırılan para karşılığında belirli bir oranı keserek bu miktarı Merkez Bankası’na yatırmakla yükümlüdür. Buna zorunlu karşılık denir. Diyelim ki bu oran yüzde 10 olsun. Bu durumda banka yatırılan 100.000 TL’nin 10.000 TL’sini Merkez Bankası’na zorunlu karşılık olarak yatırmak üzere ayıracaktır. Banka, kalan 90.000 TL’yi yeni kredi olarak kullandırabilir. Diyelim ki 90.000 TL’yi alan kişi bu parayı hemen kullanmayarak bankada 90.000 TL’lik mevduat açmış olsun. Bu durumda banka kendisine yatırılan 90.000 TL’nin yüzde 10’unu zorunlu karşılık olarak ayıracak ve kalan 81.000 TL’yi yeniden kredi olarak kullandırabilecektir. Bu işlem böylece devam eder ve teorik olarak toplam miktar 1.000.000 TL'ye çıkabilir. Buna banka parası ya da kaydi para deniyor.

2018 yıl sonu itibarıyla Merkez Bankası’nın dolaşıma çıkardığı para 132,7 milyar TL’dir. Buna karşılık M3 toplamı 1.988,3 milyar TL’dir. M3 toplamından Merkez Bankası’nın dolaşıma sürdüğü tutarı düşersek (1.988,3 – 137,2 =) 1.851,1 milyar TL bankaların para arzına katkısı olarak karşımıza çıkar. 2018 yılında bankaların topladığı mevduat ve fonların toplam tutarı 2.036 milyar TL, açtıkları kredilerin toplam tutarı 2.395 milyar TL olduğunu dikkate alırsak bankaların para arzına ne kadar büyük bir katkı yaptığını görmüş oluruz.

[iii] Makro ihtiyati önlemler için bkz.: http://www.mahfiegilmez.com/2014/11/makro-ihtiyati-politikalar-ve-turkiye.html

[iv] Türkiye’de enflasyon hedeflemesinde kullanılan oran Hükümet ve TCMB tarafından birlikte saptanıyor. Kanımca hükümet, memur, işçi ve emekli maaşı zamlarını sınırlı tutabilmek amacıyla düşük bir enflasyon hedefi belirliyor ve bunu Merkez Bankası’nın uygulamasını istiyor. Buna karşılık maliye politikasını büyüme amaçlı gevşeterek bu hedefin tutturulamamasına katkıda bulunuyor.