Yapısal Reformlar El Kitabı

Yapısal Değişim ve Yapısal Reform

Yapısal reformlar dendiğinde iki farklı kavram ortaya çıkıyor: Yapısal değişim (structural change) ve yapısal reform (structural reform.) İkisi de bir yapısallık özelliği taşıdığı için birbirine benzer çağrışımlar yaratsa da aslında birbirinden oldukça farklı durumları tanımlıyorlar.

Yapısal değişim, bir ekonomide tarımdan sanayiye ve oradan da hizmetler sektörüne geçişi ifade eden ve genellikle kendiliğinden ortaya çıkan bir olgu. Toplumlar geliştikçe, kalkınma ilerledikçe tarımsal üretim ekonomideki ağırlığını kaybediyor ve onun yerine üretimin ağırlığı sanayiye ve hizmetlere kayıyor. Türkiye’de 1968 – 2016 arasında yaşanan yapısal değişimi (bazıları yapısal dönüşüm diye adlandırıyor) aşağıdaki tablo özetliyor.

GSYH’daki Paylar (%)	1968	2016
Tarım Sektörü	33	8
Sanayi Sektörü	17	33
Hizmetler Sektörü	50	59

Yapısal reform, bir sistemin daha verimli çalışabilmesi ve şoklara karşı daha dayanıklı hale getirilebilmesi için o sistemin yeniden yapılandırılması olarak tanımlanabilir. Diyelim ki sürekli açık veren bir sosyal güvenlik sistemi söz konusu. Örneğin her ay sisteme üye olanlardan 100 lira prim toplanıyor ve bu gelir faiz hesaplarında ya da tahvil getirisinde nemalandırılarak 110 liraya çıkarılıyor. Buna karşılık yine diyelim ki sistemden sağlık gideri ve emeklilik maaşı alanlara da ayda 130 lira ödeniyor. Sonuçta sistem her ay 20 lira açık veriyor. Bu açığı kapamanın dört yolu var: (1) Üyelerden alınan primleri artırmak, (2) Emekli maaşlarını ve sağlık sigortası ödemelerini düşürmek, (3) Emeklilik yaşını yükseltmek, (4) Borçlanmak. Borçlanmak geçici bir çözümdür ve bazen de sorunu ağırlaştırabilir. O halde kalıcı çözüm için ilk üç düzenlemeyi yapmak gerekecektir. Bu düzenlemeler başlangıçta sıkıntı yaratacak ve belki de siyasal iktidara oy kaybettirecek önlemlerdir ama sosyal güvenlik sisteminin iflas etmemesi için yapılması şarttır. Burada bir yapı değişikliği yapıldığı için bu düzenlemeler yapısal reformun örneği olarak gösterilebilir.  

Yapısal reformlar, farklı bir biçimde de tanımlanabilir. Bir ekonominin, içinde yaşadığı ekonomik sisteme, çevreye ve çerçeveye uyumlu hale getirilerek o sistem içinde daha uyumlu çalışmasının sağlanması için atılması gereken adımlara yapısal reformlar diyebiliriz. Atılması gereken adımlar yalnız ekonomik konularla sınırlı değildir. Ekonomiyi yakından ilgilendiren ve etkileyen siyasal sistem, yargı sistemi, eğitim sistemi hep birer yapısal reform alanıdır. Demokratik, kapitalist ve dışa açık bir sistem içinde yer alan bir ekonominin bu sistemin koşullarına ve çerçevesine uyması gerekir.  

Yapısal reform ile reformu ya da yeni düzenlemeyi karıştırmamak gerekir. Yapısal reform bir çerçeveyi, bir yaklaşımı, bir zihniyeti değiştirme hamlesidir. Mesela eğitim sistemini bilimsel temele oturtmak için yapılacak düzenlemeler bir yapısal reformdur. Buna karşılık olağanüstü hali kaldırmak, yapılması gereken bir şeydir, yapısal reform değildir.

Türkiye’nin İhtiyacı Olan Yapısal Reformlar

Türkiye’nin ihtiyacı olan yapısal reformlar üç başlıkta toplanabilir: Siyasal reformlar, sosyal reformlar, ekonomik reformlar. Bunlardan ilk ikisindeki önemli alt başlıkları sıralayalım, üçüncüsünün ayrıntılarına girelim.

Siyasal reformlar

Türkiye’nin siyasal alanda yapması gereken yapısal reformlar Anayasa değişikliği ile başlamak durumundadır. Bu değişiklikler yapılırken sistemi, batı ülkeleri düzeyine çıkarabilmek için demokrasiyi, özgürlüğü, düşünce özgürlüğünü, hoşgörüyü, kişi haklarının korunmasını, en üst düzeye çıkaracak ve kısıtlamaları savaş hali gibi çok zorunlu hallerle sınırlı tutacak düzenlemeler yapılması gerekiyor. Anayasa, kuvvetler ayrımını tam olarak vurgulamalı, yasama, yürütme ve yargı erklerinden birinin ötekine üstünlüğünü önleyecek bir yapıda olmalıdır. Anayasa değişikliğini izlemesi gereken reform seçim sisteminin ve siyasal partiler sisteminin düzenlenmesi olarak karşımıza çıkıyor. Seçim sisteminde baraj uygulamasının kaldırılması şart görünüyor. Siyasal partiler kanununda paralel değişiklikler yapılması, milletvekilliğinin (en fazla iki kez seçilmek gibi) süre sınırlandırılmasına tabi tutulması, lider egemenliğini ve milletvekili dokunulmazlıklarını kaldıracak düzenlemelerin yapılması gibi birçok konu bu çerçevede sayılabilir.

Sosyal reformlar

Yapısal reformlar için en geniş alan budur. O nedenle bu alanda en önemlileri olduğunu düşündüğüm iki başlığa değineceğim. Bu ikisi Türkiye’nin geleceği açısından olduğu kadar ekonomisine katkı bakımından da en ön sırada yer alıyor. Bu çerçevede en başta eğitim sisteminin dönüştürülmesi yer alıyor. Türkiye’nin bugünkü eğitim sistemini köklü olarak değiştirmesi ve eğitimde tümüyle bilimin egemen kılınmasından başka çare bulunmuyor. Türkiye ne yazık ki bu alanda 30 – 40 yıl öncesine göre çok daha geriye gitmiş bulunuyor. Eğitim sisteminde 30 – 40 yıl önceki sisteme geri dönsek ve o sistemi günün koşullarına göre revize etsek bu alanda yapısal reform yapmış sayılabiliriz. Ağır ve siyasal baskıya açık olarak çalıştığından şikâyet ettiğimiz adalet sistemini kaliteyi de artıracak biçimde hızlandırmak için hâkim, savcı ve mahkeme sayısını artırarak daha hızlı sonuç alınacak ve siyasal etkilerden bağımsız kılınacak bir adalet sistemi kurmak hukuk alanında yapısal reform olarak değerlendirilebilir. Hâkim ve Savcılar Kurulu tümüyle siyasal iktidar dışında kendi mesleki sınırları çerçevesinde sistemi, atamaları, terfileri yönetecek hale getirilirse bu alandaki tartışmalar önemli ölçüde sonlanmış olabilir. Bu iki alanda gerekenler yapılabilirse diğer sosyal reform konuları bunların ardından yavaş yavaş tamamlanabilir.   

Ekonomik reformlar

Asıl konumuz bu olduğu için buraya biraz uzun yer ayırmamız gerekiyor. Bu alanda da yapılması gereken çok şey var. Buna karşılık yukarıda olduğu gibi burada da en temel gördüğüm konuları ele alacağım:

Büyümenin ithalâta bağımlı yapıdan kurtarılması ve cari açığın düşürülmesi: Türkiye, 2000’lere kadar bütçe açığını, 2000’ler sonrasında ise cari açığı itici güç olarak kullanmış ve bu itici güçle büyümüştür. Yani açık vermeden büyüyemeyen bir ekonomi görünümündedir. Bu görünümden kurtulmak yani açık vermeden büyüyebilmek için iki yol var: İç tasarrufları artırmak veya üretimin ithalâta dayalı yapısını yerli girdilere yöneltmek. Her ikisi de zaman alıcı ve biraz can acıtıcı önlemleri gerektirse de tıpkı deprem önlemi gibi mutlaka yapılması gereken şeylerdir. Eğer bu iki önlem alınıp da yapısal reform yapılamıyorsa o zaman tek çare büyüme hızını potansiyel büyüme düzeyi olan yüzde 5’lere düşürmektir. Demek ki bu alanda yapısal reform yapamamanın maliyeti daha yavaş büyümek olacaktır. Bunun maliyeti ise işsizliğin düşürülememesinden başlayan birçok başka sorun olarak karşımıza çıkacaktır. 

Ben bu alanda ‘kısmi ve geçici ithal ikamesi’ yaklaşımını ortaya atmıştım. Bu yaklaşımı ithal mallarından burada da aynı fiyata üretilebilecek olanları geçici süreyle teşvik ederek maliyetini düşürmek şeklinde özetleyebilirim. Bunu yapabilmek için öncelikle sanayi ürünlerinin envanterini çıkararak maliyet, vergi, satış fiyatını sıralamak, sonra bunları dünya fiyatlarıyla kıyaslamak ve hangilerinde teşvik yapılacağını belirlemek gerekir. Bu yolla cari açığı düşürmek mümkün olabilir. Buradaki kritik nokta fiyat olarak rekabet edemeyeceğimiz ürünleri burada üretmeye kalkışarak kaynak tahsisinin bozulmasına yol açmamaktır.

Bütçe gelirlerinin konjonktürel etkilerden mümkün olduğunca arındırılması: Bu konuda atılması gereken ilk adım vergi sisteminin KDV ve ÖTV gibi dolaylı vergilere dayalı olmaktan çıkarılmasıdır. Vergi sisteminin, gelişmiş ülkelerde olduğu gibi dolaylı vergilerle gelir ve kurumlar vergisi gibi dolaysız vergiler arasında dengeli ağırlıkları içeren bir yapıya dönüştürülmesi gereklidir. Bu değişiklik öncelikle adil bir vergilemenin yerleştirilebilmesi için gereklidir. Çünkü dolaylı vergiler düşük gelirliden oransal olarak daha yüksek vergi alınmasına yol açar. Bu dönüşüm ayrıca ithalât artışına bağımlı vergi geliri artışlarından uzaklaşmamızı sağlayacağı için de önemlidir. Bugünkü durumda ithalat (dolayısıyla cari açık) arttıkça vergi gelirleri de artmakta, dolayısıyla bütçe açığı azalmaktadır. Bu ikili arasındaki ters ilişkiyi mümkün olabildiğince kırmak gerekir. Bu reformun bir başka yararı da kayıt dışılığı önlemesinde ve GSYH hesaplarının gerçeği göstermesinde görülecektir.

Sosyal güvenlik ve sağlık reformu: Bu konu yalnızca Türkiye’nin değil birçok ülkenin sorunudur. Türkiye, birkaç kez iflas aşamasına gelmiş olan sosyal güvenlik sistemini genellikle primleri artırarak ve emeklilik yaşlarını yükselterek reforme etmiş ve sistemi yaşatmaya devam etmiştir. Bugün de bu alanda alınması gereken önlemler bulunuyor. Önümüzdeki dönemde sosyal güvenliğin sorun yaratmaması için bu alanda sürekli olarak maliyet dengelerini izlemek gerekiyor. Bu aşamada bundan daha önemlisi sağlık reformudur. Son yıllarda Türkiye bu alanda önemli gelişmeler sağlamış ve vatandaşlarının sağlık hizmetlerine ulaşmasını kolaylaştırmıştır. Ne var ki her düzenleme gibi burada da sınırlar iyi belirlenemediği zaman maliyetler yüksek oluyor. İngiltere, 1980’lere girerken genel sağlık sigortası (national health service) yüzünden batmanın eşiğine gelmişti. Bizim de bu konuyu yeniden ele alıp maliyete dayalı bir sistemi hayata geçirmemiz gerekiyor. Aksi takdirde bir süre sonra bütçe bu yükü taşıyamayacak hale gelebilir.

Enerji faturasının azaltılması için gerekli tasarruf önlemlerinin alınması: Enerjimizi dışarıdan ithal ettiğimiz için cari açığa olumsuz katkı yapan bu ithalât kalemini azaltıcı önlemleri almamız gerekiyor. Bu konuda yapılabilecek işler ötekilere göre daha sınırlı görünüyor. Petrol ve doğal gazımızın olmaması ya da ticari boyuta taşınacak düzeyde bulunmaması alternatif enerji üretimi kaynaklarına yoğunlaşmamızı gerektiriyor. Bu alanda güneş ve rüzgâr enerjisi, biyoenerji alanlarında yoğunlaşmanın yanı sıra nükleer enerjiyi de planlarımızın içinde tutmamız ve bu yolda adımlar atmamız gerekli görünüyor. Cari açığımızın çok önemli bir bölümünü enerji faturası tuttuğu için bu alanda yapılabilecek küçük düzeltmelerin bile katkısı olacağını düşünüyorum. 

Sektörel reformlar: Bu noktada bankacılık reformundan reel sektöre yönelik reformlara kadar bir dizi düzenleme yapılması gerekiyor. Türkiye, 2001 krizinden sonra bankacılık alanında reform yaptı. Son 40 yılda yaptığımız en önemli yapısal reform budur. Onu da kendi isteğimizle değil, kriz sonucunda zorunlu olarak yaptık. Reel sektörün de ciddi anlamda bir yapısal dönüşüme sokulması gerekiyor. Özel sektör kuruluşlarının çoğunun ticari defterleri, belgeleri, mali tabloları gerçeği yansıtmaktan uzak bulunuyor. Bu alanda bankacılıkta yapılana benzer sıkı düzenlemelerin hayata geçirilmesi zorunlu görünüyor. 

Kurumsal reformlar: Bu alanda atılacak ilk adım Merkez Bankası ve diğer bağımsız kurumların gerçek anlamda bağımsız hale getirilmesi için yasalarında gerekli güçlendirici düzenlemelerin yapılması gerekiyor. Bunlara ek olarak bazı kamu kurumlarına da bağımsızlık verilmesinin zorunlu olduğunu düşünüyorum. Bugün en çok tartışılan konulardan birisi TÜİK tarafından yayınlanan istatistiklerdir. Halkın başta işsizlik ve enflasyon verileri olmak üzere TÜİK tarafından yayınlanan verilere güveni yoktur. O nedenle TÜİK’e net bir biçimde bağımsız bir statü tanınması itibar iadesi anlamında yararlı olacaktır. Vergi Müfettişlerine de bağımsız bir statü verilmesi çok önemlidir. Vergi incelemelerinin ve bunlara dayanılarak salınan ek vergi ve cezaların objektif olduğuna halkın inandırılması için bu adımın da gerekli olduğu kanısındayım.

Yapısal Refomlar Niçin Kolay Yapılamaz

Şimdi gelelim yapısal reformların niçin yapılamayacağına. Bir alandaki yapısal reformu yapabilmek için o alanda gerek görülen yapı bozukluğunun nereden kaynaklandığı ve nasıl düzeltilebileceği konusunda iyi kötü bir görüş birliği olması gerekir. Diyelim ki eğitim alanında yapısal reform ihtiyacı olduğu kanısındayız. Bu konuda görüş birliği var mı? Bence yok. Kimimize göre eğitimde tümüyle bilimsel, sorgulayıcı ve analitik eğitime geçilmesi şart. Bunun için de orta öğretimde biyoloji, jeoloji, felsefe, mantık, sosyoloji, psikoloji gibi derslere yer verilmesi ve bu derslerin sorgulayıcı bir tarzda okutulması gerekiyor. Kimimiz ise bu tür derslerin çocukların isyankâr yetişmesine neden olduğuna ve bunların yerine din derslerinin okutulmasına ağırlık verilmesi biçiminde bir eğitimden yana. Bir üçüncü grup ise bunların bir arada okutulmasını savunuyor. Sizce eğitimde bu üç tercihten hangisine yönelirsek yapısal reform yapmış oluruz? Bence buna karar verebilmek için bilimde, sanatta, felsefede, kültürde ileri gitmiş ülkelerin hangi yolu seçtiğine bakmak gerekir. Öyle yapınca orta öğretimde biyoloji, jeoloji, felsefe, mantık, sosyoloji, psikoloji gibi derslere yer verilmesi ve bu derslerin sorgulayıcı bir tarzda okutulması gerekiyor. Dolayısıyla bence eğitimde yapısal reform bu yöne dönmekle yapılır. Bu yöne dönerken liselerin ve öğretmen okullarının tümüyle buna göre yapılandırılması gerekir. Bu görüşü bugün kabul ettirmek mümkün mü? Bence değil. O halde biz eğitimde yapısal reform yapamayız. Son dönemde yaptıklarımız da zaten geçmişten kalan yapısal reformların terse döndürülmesinden başka bir şey değil.

Yapısal reform yapmazsak ne olur? O zaman buluş yapamayan, inovasyonu taklitçilik sanan, fason üretime çalışan bir toplum olmaya devam ederiz. Bu durumda akla şu soru geliyor: Acaba üzerinde anlaşamadığımız sosyal ve siyasal alandaki yapısal reformları bir yana bırakıp da ekonomik alandaki yapısal reformları yapabilir miyiz? Belki yaparız ama bu bizi ‘muasır medeniyetler seviyesine’ çıkarmaya yetmez. Ekonomisi iyi ama demokraside geri, bütçesi tutarlı ama insan hakları karnesi bozuk, kamu borç yükü düşük ama eğitimde geçen yüzyılın sistemine bağlı bir ülke ‘muasır medeniyetler seviyesine’ çıkabilir mi?

Bizim AB’ye üye olmamız bunun için önemlidir. Üzerinde anlaşamadığımız eğitim, demokrasi, insan hakları, laiklik gibi konularda kendi durumumuza uygun tanımlar uydurmaya çalışacağımıza bunları gelişmiş ülkeler standardında AB’den mecbur kalır da alırsak yapısal reformları yapmış oluruz. Türkiye için yıllar önce AB üyeliği ekonomiyi düzeltmenin ön koşuluydu. Artık AB üyeliği, Türkiye’nin sosyal ve siyasal yapısını düzeltebilmek, bu alanlardaki yapısal reformları yapabilmek için şart. Bu standartları kabul etmeden aramızdaki görüş aykırılıklarını gidermek mümkün görünmüyor. 

Değerlendirme

Yapısal reformların en önemlileri olarak düşündüklerime değindim. Bunlara eklenebilecek birçok konu var. Örneğin özelleştirme bunlardan birisidir. Üstelik özelleştirme, gelir sağlayıcı bir reform olduğu için başlangıçta gelir kaybettirici olacak olan yapısal reformlar için destek sağlayabilecek bir adımdır. Bu gelirleri, geçici ve kısmi ithal ikamesi gibi öteki yapısal reformların yaratacağı gelir kayıplarının telafisinde kullanmak mümkündür. O nedenle özelleştirme gibi geçici gelir artışı sağlayacak reformları diğerlerini yapacak zamanlara denk getirmek önemlidir. Türkiye son yıllarda özelleştirmelerden 60 milyar doların üzerinde gelir sağladığı halde bu saydığım yapısal reformların hiçbirini yapmamış, konjonktüre bağlı geçici önlemleri yapısal reformlara tercih etmiştir. Örneğin faizleri düşürmek ekonominin canlanmasına yol açmış ama işin temelindeki sorun çözülemediği için faizler yeniden artmış ve ekonomik büyümeyi frenlemeye başlamıştır. Kredilerin artması büyümeyi canlandırmış ama dışa bağımlılıktan kurtulamayan ekonomi, bu büyüme artışıyla cari açığını artırarak risklerini, yükseltmiştir.  

Küresel krizle birlikte yaşanan likidite bolluğu, dış finansmana erişimimizi inanılmayacak kadar kolaylaştırdı. O fırsattan yararlanıp yapısal reformları yapacak yerde tam tersini yaparak sistemi daha da ağırlaştırdık. Artık likiditenin daralmaya başladığı bir dönemin içindeyiz, dolayısıyla bu reformları yapmak ne yazık ki artık daha zor. Ne var ki bunları yapmazsak şimdiye kadar iyi kötü bulabildiğimiz dış finansmanı bulmamız da zor olacak, kurları istikrarlı tutmamız da zor olacak, enflasyonu düşürmemiz de zor olacak.