Torba Yasa Faciası

Roma hukukunun önemli yasalarından birisi olan Lex Caecilia Didia M.Ö. 98 yılında Roma’da Caecellius Metellus Nepos ve Titus Didius adlarındaki iki konsül tarafından yürürlüğe sokulmuş. Yasa iki maddeden oluşuyor. İlk madde bir yasanın duyurulması ve oylanması için gerekli en az süreyi belirliyor. İkinci madde ise; “İnsanlar tek bir karmaşık yasada toplanmış farklı konular hakkında bir sonuca varmaya zorlanamazlar” hükmünü taşıyor. Yani yasanın ikinci maddesi, farklı konuların tek bir yasada toplanmasının doğru olmadığını, bunların ayrı yasalarla çıkarılması gerektiğini kurala bağlıyor. Böylelikle insanlar tek bir yasada toplanmış farklı konulardan beğendiğini kaybetmemek için beğenmediğini de kabul etmeye zorlanmamış oluyor.

Gelişmiş demokrasilerde bu ilkeye azami saygı gösteriliyor. Bizde ise özellikle 1980’ler sonrasında başlayan torba yasa uygulamalarıyla bu ilke çoğu kez çiğnenir oldu. Birbirinden çok farklı yasal düzenlemeler, parlamentodan geçiş kolaylığı sağlamak için bir torba yasada toparlanıyor ve öylece görüşülüyor. Bu torba yasalara herkesin onaylayacağı düzenlemelerin yanına tartışmalı konular da konuyor ve tartışmalı konulara yönelebilecek itirazların önü kesilmiş oluyor.

Hükümetçe hazırlanıp TBMM’ye gönderilen son Torba Kanun Tasarısı (Bazı Vergi Kanunları ile Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı) Lex Caecilia Didia ilkesini çiğnemede doruk noktası olarak kabul edilebilir. Bu torba yasayla, eğer eksik saymadıysam, 60 yasada değişiklik yapılıyor. Bunlar arasında; Telgraf ve Telefon Kanunundan Atatürk Orman Çiftliği Müdürlüğü Kuruluş Kanununa kadar uzanan yasalar var. Çeşitli vergi kanunları, TCMB Kuruluş Kanunu, Kimlik Bildirme Kanunu, Türk Sivil Havacılık Kurumu Kanunu, Terörle Mücadele Kanunu gibi birçok ilgili ilgisiz yasadaki değişiklik maddeleri aynı torbaya doldurulmuş. Hukuk Fakültelerinde yasaların nasıl yapılmaması gerektiğine örnek olarak okutulabilecek olan bu torba yasa tam olarak Lex Caecilia Didia ilkesinin karşı çıktığı karmaşayı temsil ediyor.   

İşin hukuk ilkeleri açısından değerlendirilmesi bir yana yasanın içeriğine bakılınca başka sorunlar da ortaya çıkıyor. Bunlardan iki tanesini örnek olarak dikkatinize sunuyorum. Torba yasanın 76’ncı maddesindeki karmaşık ve üstü kapalı cümleler Hazine’nin, bütçeye konulacak ödenekten, Bakanlar Kurulunca belirlenecek alt ve üst sınırlara bağlı olarak, Varlık Fonuna parasal destek sağlayacağını hükme bağlıyor. Hazine, Varlık Fonu’nun sahibi ya da ortağı değil. Buna karşılık Hazine’ye ait bazı mallar ve bazı işletmeler Hazine’den alınıp Varlık Fonu’na konuldu. Buraya kadar yapılan uygulama zaten doğru değildi. Şimdi bir adım daha atılarak Hazine’nin, kendisine ait olmayan bir kuruma parasal finansman desteği (borç değil) sağlaması hükme bağlanıyor. Varlık Fonu, kendisine devredilen malı, mülkü, işletmeyi işletip para kazanıp da Hazine’ye destek olacağına Hazine’den destek alacak. Bunun adı hala varlık fonu olabilir mi?

Torba Yasanın 77’nci maddesi 4749 Sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’a bir geçici madde ekleyerek (geçici madde 29) şu hükmü getiriyor: “5’inci maddede düzenlenen net borç kullanımı tutarı 2017 yılı için, 1/1/2017 tarihinden geçerli olmak üzere, Bakan ve Bakanlar Kurulu tarafından artırılan net borç kullanım tutarına otuzyedi milyar Türk Lirası ilave edilerek uygulanır.” Bu düzenleme birçok açıdan yanlış bir düzenleme. Her şeyden önce söz konusu 5’inci maddede borçlanma limiti değiştirilemez hükmü var. Bu düzenleme bu hükümle çelişiyor. Dolayısıyla yasa yapma tekniği açısından önce bu hükmün kaldırılması gerekiyor. Öte yandan mevcut yasada net borçlanma limiti bütçe açığı olarak belirleniyor. Dolayısıyla bu şekilde belirlenen bir limite 37 milyar TL ilave yapıldı denilerek borç limiti artırımına gidilemez. İlave borçlanma yapılması gerekiyorsa borçlanma limitinin tanımının değiştirilmesi gerekir. Bir başka konu da bu maddede değinilen Bakanlar Kurulu kararıyla ilgili. Bildiğim kadarıyla bugüne kadar limiti artıracak bir Bakanlar Kurulu kararı çıkmadı. Dolayısıyla ilk yüzde 5’lik artırımdan sonraki borçlanma halen yasa dışı yürüyor.  

İlkelere göre davranmak önemlidir. Onları çiğnemeye başladığınızda başlangıçta bir takım kolaylıklar elde eder gibi görünseniz de işlerin nereye varacağını göremez hale gelmeniz ciddi bir risk oluşturur. 

Güncelleme Notu: Hazine’nin net borçlanma limitini aştığını ilk kez 22 Temmuz 2017 günlü yazımda dile getirdim:

http://www.mahfiegilmez.com/2017/07/turkiyede-hazine-icin-borclanma-limiti.html

Daha sonra bu konuda yazılar yazdım:

http://www.mahfiegilmez.com/2017/09/vergilere-neler-oluyor.html

http://www.mahfiegilmez.com/2017/09/butce-finansmannda-tuhaflklar.html

7 Ekim 2017 günlü Resmi Gazetede ikinci yüzde 5’lik artırmayı sağlayacak yani net borç limitini 52,4 milyar TL’ye yükseltecek olan Bakanlar Kurulu Kararı yayınlandı. Bu kararın metnini aşağıda sunuyorum. Dikkat edilecek olursa Bakanlar Kurulu Kararı için Hazine’nin 13 Eylül 2017 tarihini Bakanlar Kurulu Kararı da 22 Eylül tarihini taşıyor. Kararnamenin 2’nci maddesi “Bu karar, kararname tarihinde yürürlüğe girer.” hükmünü koyuyor. Bu noktada karşımıza iki mesele çıkıyor: (1) Kararnamenin yürürlük tarihi 22 Eylül 2017 olduğuna göre bu tarihten önce eğer net borç limiti ilk yüzde 5’lik artırmayla ulaşılan 49,9 milyar TL’yi aşmışsa bu aşımın olduğu tarihten 22 Eylül 2017’ye kadar yapılan borçlanma yasal değildir.

Bu limitin ne zaman aşıldığı konusunda bakmamız gereken yer Hazine sitesinde kamu finansmanı istatistikleri arasında yer merkezi yönetim bütçe dengesi ve finansmanı tablosudur. Bu tablo Ağustos sonu verileri itibariyle günceldir. Tabloya göre Ağustos sonunda net borçlanma yani borçlanma limiti tutarı 55, 6 milyar TL’ye ulaşmıştır. Bu miktar Temmuz ayında 47,7 milyar TL idi. Yani Temmuz ayında 47,5 milyar TL’lik net borçlanma limiti aşılmıştı. Bunun Bakan onayıyla artırılabilecek üst tutarı olan yüzde 5 fazlası 49,9 milyar TL de Ağustos ayı içinde aşılmış olduğu görülüyor. Bakanlar Kurulu Kararı ile çıkılabilecek azami limit 52,4 milyar TL olduğu halde Ağustos sonunda ulaşılan net borçlanma tutarı yukarıda değindiğim gibi 55,6 milyar TL olmuş. Bakanlar Kurulu’nun yürürlük tarihi 22 Eylül 2017 olduğuna göre (52,4 – 49,9 =) 2,5 milyar TL’lik kısım Bakanlar Kurulu kararı olmaksızın borçlanılmış bulunuyor. Bunun üzerindeki miktar olan (Ağustos sonu itibariyle 55,6 – 52,4 =) 3,2 milyar TL yasa dışı borçlanılmış bulunuyor.

Oysa tek parti iktidarının koalisyonlara göre üstünlükleri sıralanırken en çok değinilen konu “tek parti hükümetlerinde kararların kolayca alınması yasaların zorlanmadan çıkarılabilmesi” konusudur.  

7 Ekim 2017 Tarihli Resmi Gazetede yayınlanan Bakanlar Kurulu Kararı: